Descontrol de capitales especulativos: otro resultado del TLC
Entrevista con Helena Villamizar, Economista y catedrática universitaria
Poco debate ha merecido en las negociaciones del TLC sus efectos sobre la capacidad del Estado para promover el desarrollo y la vulnerabilidad en que éste queda por la rapacidad y oportunismo de los capitales especulativos, que más que un fenómeno marginal, hace parte de la esencia del capitalismo actual. La Dra. Villamizar contribuye con su entrevista a precisar este importante tema. Deslinde
Deslinde:
Usted ha afirmado que la renuncia, contenida en el TLC, a tener controles sobre los capitales por más de un año constituye un grave riesgo para la economía. ¿Por qué? Helena Villamizar:
La mayoría de economistas, inclusive algunos representantes de la mayor ortodoxia y cuyas concepciones frente al comercio son ampliamente liberales, como Jagdish Bagwhati y John Williamson, han advertido sobre los graves peligros que representa para la estabilidad macroeconómica dejar a los capitales fluir a su libre albedrío. Tobin, premio Nobel de economía, hace mucho tiempo advirtió sobre dichos riesgos y propuso "poner arena en las ruedas" de dichos movimientos mediante un impuesto a capitales de corto plazo. Los mercados de capitales son imperfectos, se caracterizan por grandes asimetrías de información, por pánicos y comportamientos de manada y por problemas de contagio. Como señaló Paul Krugman, es un error creer que porque estos flujos se mueven a gran velocidad y se pueden hacer operaciones instantáneas, estos mercados son perfectos; ello, según este autor, significa confundir el insumo con el producto, pues los movimientos de capitales no ocurren ni en el momento oportuno ni en la dirección correcta. Por el contrario, ellos por lo general son procíclicos; fluyen hacia las economías que en un momento determinado perciben que están bien y al menor síntoma de perturbación las abandonan, generando graves inestabilidades: considerables revaluaciones seguidas de profundas devaluaciones, que en contextos de acumulación de deuda externa pueden ser altamente nocivas para la situación fiscal y macroeconómica en general.
Joseph Stiglitz ha sido uno de los críticos más severos de las políticas de liberalización de los capitales y de las desregulaciones financieras; en el caso de la crisis del Asia acusó sin ambages al Tesoro de Estados Unidos y a las entidades multilaterales de haber impuesto la liberalización de los mercados financieros y haberlos llevado a la crisis. En fin Martin Feldstein, Sebastián Edwards, José Antonio Ocampo, entre otros connotados economistas a nivel mundial, han advertido sobre tan graves riesgos.
D:
¿Cuáles son los mecanismos o las vías que afectan la estabilidad de la economía? HV:
Algunos creen que la única consecuencia de la apertura a los capitales es garantizar una mayor competencia y, por ende, posibilidades más amplias de diversificar riesgos y portafolios para los inversionistas, consumidores, empresarios y gobiernos. Países superavitarios con excedentes de ahorro financiarían a aquellos deficitarios y se potenciaría la inversión mundial. Pero este mundo imaginario está muy lejos de la realidad. En las transacciones financieras, al mediar el tiempo entre la toma de decisión y los resultados, el principal elemento distintivo es la incertidumbre. Por lo tanto la confianza, las expectativas y las percepciones sobre el riesgo resultan cruciales en estos mercados Y como enfatizó Alain Barrère, reconocido economista francés, el futuro no es perfectamente probabilizable como pretenden algunos modelos teóricos. Esto hace que las diferencias entre los mercados de bienes y financieros no sean de grado, sino cualitativas.
Jagdish Bhagwati decía que nadie en su sano juicio podría afirmar que los problemas de los mercados de capitales sean los mismos que los de bienes y servicios o que se tenga la experiencia macroeconómica, "la alquimia", decía él, capaz de eliminar el lado malo de los flujos de capitales. Según él, su libre movilidad tiene mayores riesgos que beneficios y no garantiza que se le dé a esos capitales buenos usos. Por el contrario, las acciones de los especuladores pueden ser validadas por los mercados afectando los equilibrios macroeconómicos con graves daños sociales y, no como creen algunos, que estos problemas se obvian con una buena supervisión y mecanismos de transparencia del mercado. Por ello este autor comparaba la libertad de mover capitales con la libertad de gritar ¡fuego!, la cual si no es bien regulada y restringida, pudiendo causar graves daños a la sociedad. Joseph Stiglitz igualmente decía que no se puede equiparar los mercados de capitales con los de sillas y mesas.
En fin, cada vez más se reconoce que cuando la confianza depende de mercados imperfectos con información asimétrica, ello hace que las economías se vuelvan extremadamente vulnerables a fuerzas exógenas, que no dependen de políticas internas ni de buenas conductas, sino muchas veces de movimientos de manada y serios problemas de contagio. Numerosas experiencias históricas han demostrado los graves riesgos de aumentar la inestabilidad cíclica de las economías que se derivan de la libre convertibilidad de la cuenta de capitales.
D:
¿Qué experiencias históricas podría mencionar? HV:
Por ejemplo, en el siglo XVII el imperio español experimentó una hiperinflación fruto de la gran afluencia de oro y metales preciosos de las colonias. Más recientemente, en la década de los años setenta, la liberalización financiera del Cono Sur en América Latina, bajo la influencia de la escuela de Chicago, condujo a gravísimas crisis en esas economías. Sebastián Edwards, a mediados de los ochenta, escribió un famoso artículo donde advertía que las liberalizaciones de bienes y de servicios no podían realizarse simultáneamente con la financiera, pues si las economías no estaban muy fortalecidas en sus estructuras productivas, los peligros de revaluación, desindustrialización y todos los demás males de la "destorcida" cuando sobreviniese la devaluación, serían muy severos. Y ya sabemos lo que le ocurrió al Cono Sur en la crisis de los ochenta. En fin, ni siquiera economías con mayor solidez y desarrollo están exentas de estas crisis; así el sistema europeo tuvo su crisis en 1992. Las crisis del Asia, de Venezuela, de México, la rusa y –en fin– la brasilera y la turca en la década pasada, han dejado importantes lecciones que el gobierno colombiano se empeña en ignorar, entregando la soberanía nacional en materias fundamentales para la estabilidad y el manejo macroeconómico. Hay, además, clara evidencia acerca de que las crisis financieras y cambiarias se han hecho cada vez más frecuentes y profundas a partir de los procesos de desregulación y liberalización financiera.
D:
Algunos dicen que estos movimientos globalizadores son inevitables y que nada se puede hacer contra ellos. ¿Cuál es su opinión al respecto? HV:
Esta "inevitabilidad" de la globalización, a la manera como nos ha sido impuesta, es simplemente un manejo del poder con un argumento debatible. Paul Krugman, en un artículo titulado "Globalización y Globachorradas", que de hecho es un escrito en defensa de la globalización, decía que lo más peligroso de los argumentos en contra de la globalización era ese discurso en cierta forma paralizante y que sirve a muchos para eximirse de la responsabilidad de sus acciones frente a las políticas internas. Mencionaba justamente que el hecho de que el franco no se hubiera devaluado (esto fue escrito antes de la adopción del euro), contrariamente a lo ocurrido a la libra esterlina, tenía gran incidencia en el lento crecimiento de Francia y desde luego era responsabilidad de las autoridades francesas. Bhagwati decía igualmente que estar a favor de cierto tipo de globalización no significa que se esté de acuerdo con la libertad en absolutamente todo: con el libre comercio, la libre inversión, la libre inmigración, el amor libre, etc. Este defensor del libre comercio establecía así claros linderos entre su doctrina de libre cambio para bienes y servicios frente a la de los capitales, haciendo un llamado a la cautela respecto a la libre movilidad de estos últimos. Justificar entonces la apertura a los capitales en la globalización no suena cuerdo ni a los más comprometidos apóstoles del libre cambio en la academia. Lo que sucede es que en contra de conceptos serios y de experiencias aleccionadoras, existen claros intereses económicos de unos cuantos que logran imponer dichas libertades, pues –como señaló Ricardo Ffrench Davis– en las políticas económicas que se adoptan bajo el actual proceso de globalización existen "externalidades políticas", ajenas a la eficiencia de los mercados o exigencias técnicas, y atribuibles más bien al poder de ciertos actores de imponer sus aspiraciones y valores como verdades universales. Y esto es lo que enfrentamos actualmente en el TLC. Así, el propio John Williamson, uno de los gestores del "Consenso de Washington" y gran defensor de la libertad de mercados, ha acusado a Estados Unidos de imponer la eliminación de "hasta los controles a los capitales más 'inteligentes'."
D:
Algunos analistas afirman que la tasa de cambio no puede manejarse a voluntad, que depende de las acciones de actores externos –principalmente de Estados Unidos– y niegan la capacidad de manejo interno. Lo que habría que hacer, según ellos, es mantener equilibrios macroeconómicos que generen confianza en el país. ¿Cuál es su opinión? HV:
Naturalmente, poder influir sobre la tasa de cambio depende de las políticas e instrumentos con que se cuente; es el caso de China, la cual ha mantenido un tipo de cambio fijo frente al dólar, no obstante las diversas presiones de Estados Unidos para que revalúe su moneda. Anteriormente en Colombia, el control de cambios permitía mantener tasas de interés adecuadas y tasas de cambio que garantizaban el equilibrio o al menos desequilibrios menores y mayores tasas de crecimiento a las actuales, al tiempo que se aseguraba que el ahorro se convirtiese en inversión, contrariamente al actual arreglo institucional. Ahora bien, es un hecho que la globalización plantea retos y tensiones con la gobernabilidad interna y quizás uno de los ejemplos más claros está precisamente en este campo. Con la implantación del modelo neoliberal la tasa de cambio de estos países pasó a depender más de la percepción o del 'sentimiento' de los inversionistas extranjeros que de factores en alguna medida objetivos de las economías. Los flujos de capital adquirieron autonomía frente a la cuenta corriente y van en manada de unos países a otros, casi siempre causados por políticas de los países desarrollados. Al respecto, Guillermo Calvo demostró como el cambio de sentido de los movimientos de capitales en Latinoamérica a comienzos de la década de los noventa obedeció simple y llanamente al cambio de política monetaria en Estados Unidos. Y eso no es nada nuevo; la crisis de la deuda en los ochenta estalló a raíz de los cambios en política de Estados Unidos para frenar la inflación interna. En fin, los cambios de política de los países 'hacedores de política' están en el origen de todas o casi todas nuestras crisis.
El hecho es que con la finalización de los tipos de cambio fijos de Bretton Woods, cada vez más estos movimientos de capital tienen capacidad de alterar nuestras tasa de cambio, imprimiéndoles gran volatilidad. Liliana Rojas mostró cómo actualmente es el 'riesgo país' el que determina el riesgo cambiario y no al revés, como ocurría anteriormente. Si la economía experimentaba un déficit en cuenta corriente, por alzas en el precio del petróleo o por la razón que fuera, ello significaba un riesgo cambiario que antecedía al deterioro del 'riesgo país'. La situación ha cambiado. Actualmente si a los mercados les gusta Lula o les incomoda, eso modifica el 'riesgo Brasil', haciendo que su moneda se revalúe o se devalúe según sea el caso, con impacto sobre el costo de la deuda, y –en fin– efectos reales sobre el producto, el empleo y la inversión.
Es lamentable que estemos presos de ese juego de percepciones que afecta no sólo a Brasil sino a otros países llamados emergentes. Semejante sujeción al 'sentimiento de los mercados financieros', se refleja en que por ejemplo algunas de las proyecciones sobre la tasa de cambio en Colombia tratan es de evaluar cómo percibirán los mercados a Brasil, y ello les da pautas para saber qué nos espera en materia de tasa de cambio. Esto es resultado de la renuncia a instrumentos de desarrollo.
Paul Krugman decía que la tasa de cambio es un asunto demasiado importante para dejárselo a la libre determinación del mercado. Guillermo Calvo hace un tiempo reconocía los peligros de los flujos de capitales dejados a su libre albedrío; decía que en el endeudamiento de América latina y en la posterior afluencia masiva de capitales en el primer quinquenio de los noventa tuvo gran responsabilidad la falta de políticas anticíclicas, como encajes a la intermediación financiera. Este economista y algunos de sus seguidores, como el Ministro de Hacienda, posteriormente se declararon amigos de la dolarización, pero al menos Calvo tuvo la franqueza de escribir que ésta beneficiará a Estados Unidos. Por fortuna, en contra de esta posición hoy se está volviendo a reconocer que el esfuerzo de los economistas del pasado por mantener tasas de cambio competitivas es importante para el crecimiento.
La pregunta es, entonces, si debemos permanecer inermes ante estas fuerza de mercados imperfectos, asimétricos e injustos; si debemos dejar que la percepción de unos cuantos inversionistas en el mundo a los que poco o nada les interesa la guerra en Colombia y la situación de miseria en que vive un 64% de la población defina nuestras principales variables económicas y por vía indirecta nuestra situación fiscal, interna, etc. Y lo más grave es que finalmente las condiciones cambiarias, de deuda externa, de agotamiento del petróleo, etc. se imponen y en algún momento hacen la revaluación insostenible y terminan en costosas maxi-devaluaciones, en sobreajustes o, lo que es peor, en crisis tan profundas que conducen a la dolarización, como en el Ecuador.
D:
Concretamente, ¿cuáles son los principales peligros que ve en las negociaciones del TLC en este terreno? HV:
Primero, en estas negociaciones se incluyen los fondos de portafolio así como la deuda externa dentro de los compromisos que se adquieran, cuando Colombia los había excluido de anteriores tratados. Es decir, anteriormente se preservaba la plena capacidad de las autoridades económicas para el manejo de dichos fondos, los cuales han sido comprobados factores de perturbación, como lo han demostrado numerosas crisis en el orbe, que por lo demás son cada vez más frecuentes, costosas y profundas. Según Chandrasekhar en un trabajo realizado para el Grupo de los 24, estos flujos dirigidos a países en desarrollo pasaron de un promedio de US$ 1,3 billones entre 1983-90 a US$ 19,1 billones en 1991-92 y un año más tarde, en 1993, a US$ 80,9 billones, para caer en los dos años siguientes, 1994-95, a US$ 61,3 billones y antes de la crisis del Asia en 1996 se habían inflado nuevamente a US$ 91,8. Semejantes vaivenes sólo generan incertidumbre, inestabilidad cíclica y volatilidad en el consumo, como lo demuestra inclusive un estudio del FMI citado por este mismo autor La volatilidad de los fondos de portafolio jugó además un grave papel en la crisis del Tequila y en la asiática. En Colombia, por su parte, estas inversiones también han sido muy variables; de cerca de US$ $1.360 millones a mediados de 1997, cayeron a US$ 232 millones hace dos años y ya superan los US$ 1.600 millones. En segundo lugar, en cuanto a la deuda, su exclusión en anteriores acuerdos firmados por Colombia permitía adoptar las políticas que se considerasen necesarias en esta materia para el logro del equilibrio de balanza de pagos y macroeconómico, sin pedir permiso a Estados Unidos y mucho menos tener que pagar compensaciones. Éste es justamente otro aspecto de particular gravedad contemplado en el texto actual del TLC, el cual incluye una cláusula de indemnización por expropiación indirecta a los inversionistas, y puesto que la deuda se incluye en la definición de inversión. En consecuencia, cualquier medida que afecte la ganancia de los acreedores o inversionistas podría interpretarse como expropiación indirecta. Naturalmente, dicha cláusula es peligrosísima para todo el universo de la inversión. La ONG inglesa OXFAM ha ilustrado como dicha cláusula en el NAFTA ha lesionado seriamente el ejercicio de la soberanía, por ejemplo en el campo ambiental.
En tercer lugar, renunciar a la potestad de controlar los capitales por períodos superiores a un año es de tal gravedad que, como en el símil utilizado por Stiglitz, equivaldría a someter a la economía al grave y casi seguro riesgo de sucumbir como una barquita en medio de una tormenta en el océano embravecido y, aún cuando ésta fuese manejada por un capitán experimentado, la fuerza del océano la hundiría. Aún cuando el país presente equilibrios macroeconómicos, las imperfecciones de dichos mercados son tales que su liberación constituye un grave riesgo. Y en un futuro esta renuncia a ejercer el manejo de la cuenta de capitales derivará en tal inestabilidad macroeconómica y tan graves consecuencias previsibles de posibles devaluaciones que vendrán los apóstoles de la dolarización a recomendar la defunción de la monedad nacional como ocurrió en Ecuador, ya sabemos en beneficio de quien. Sería muy ingenuo pensar que ante tales situaciones, la conducta de Estados Unidos sería similar a la de la crisis del Tequila en que el Tesoro, el FMI y el Banco Mundial rápidamente prestaron y donaron a México más de cincuenta mil millones de dólares para evitar una devaluación mayor que habría afectado negativamente a sus dos socios.
En fin los problemas en estos terrenos en el TLC son múltiples. Hay que ver, además, qué se está negociando en materia de solución de controversias, lo que posiblemente dejará a la justicia nacional como invitada de piedra.
D:
Quienes defienden dicha cláusula, afirman que si en un año un país no ha podido solucionar los problemas que llevaron a controlar la cuenta de capitales, quiere decir se debe adoptar otras medidas de carácter estructural. HV:
Si, efectivamente eso afirman e implícitamente se refieren a los programas de ajuste del FMI. Hay grandes falacias en esos argumentos. Los programas de ajuste están muy desacreditados, tanto en sus bases teóricas como en sus resultados. Grandes economistas han sido severos críticos de estos, no sólo por su incapacidad de restaurar el crecimiento, sino además porque ni siquiera han sido efectivos en estabilizar las economías, como en efecto ocurrió en Colombia con el programa de stand by firmado en 1999, según demuestra un estudio de la Contraloría General de la República. Igualmente en Venezuela el ajuste del FMI en 1989 a lo único que condujo fue al fracaso y a la crisis bancaria y cambiaria de 1994, con costos gravísimos para esa economía. Dornbusch, Fannelli Frenkel y Rozenwurcel, Feldstein, Sachs, el Nobel Stiglitz –entre otros– han hecho cuestionamientos muy serios a los programas de ajuste como para que podamos creer que en ellos existe alguna fórmula de solución a nuestros problemas. Al respecto vale la pena recordar una vez más a Bhagwati, quien preguntaba cómo hacer para saber si los juicios del FMI sobre estructuras son correctos, cuando esta entidad en la crisis del Asia hablaba de la necesidad de realizar reformas estructurales en esas economías pero, recordaba este autor, que poco antes estos países, con justificadas razones, eran clasificados como milagro.
Las políticas recomendadas por el FMI no solucionan los problemas, pues no apuntan a la verdadera solución de los desequilibrios estructurales y desconocen elementos esenciales de estas economías, como por ejemplo la fragilidad de sus sistemas financieros. Ella es reforzada no sólo por las políticas recesivas que nos recomiendan los programas de ajuste del FMI, sino además por problemas de selección adversa que refuerzan dicha fragilidad e incrementan la fuga de capitales, como señalaran Fannelli, Frenkel y Rozenwurcel.
Dornbusch, a principios de los noventa, escribió un artículo lapidario sobre los programas de ajuste del FMI Decía que "todos los problemas serios de estabilización son, de hecho, encubiertos, asumidos estratégicamente o atribuidos a factores externos… En resumen, el modelo del FMI no logra reconocer los vínculos empíricos críticos y pasa por alto los problemas claves de los mecanismos que determinan la reanudación de la inversión. Lamentablemente no nos enseña nada acerca del ajuste y de la reiniciación del crecimiento".
En consecuencia, privar a las economías de la posibilidad de manejar sus cuentas de capitales más allá de un año y encima de todo recetarles un ajuste a la FMI equivale a suministrarle una gran dosis de cianuro.
Volviendo a Bhagwati, a quien insisto en citar porque podría decirse que es como el decano de los defensores del libre mercado, lo que torna sus opiniones sobre la liberación del mercado de capitales libres de toda sospecha, este autor, en artículo para el NBER en 1998, si bien no recomendaba a los países que ya habían liberalizado completamente los movimientos de capital dar un giro de 180 grados, imponiendo controles al estilo Malasia, si recomendaba a los que no lo habían hecho fortalecer las medidas prudenciales, mantener las regulaciones sobre la deuda y continuar haciendo 'más de lo mismo' de las regulaciones, al estilo chileno.
Y lo que hoy observamos es que ajustes condenados por la ortodoxia como Malasia 1998, Argentina en estos tres años y Colombia 1982-84, cuyas políticas se apartan radicalmente de las preconizadas por el FMI y cuyo éxito en términos de estabilización y recuperación del crecimiento resulta contundente, lo que enseñan es precisamente que sería un crimen renunciar a instrumentos de política para el desarrollo y entre ellos a los controles a la cuenta de capitales. Así, la salvedad hecha por Bhagwati debería revisarse a la luz de lo acontecido en Malasia. Desde luego, como señala Chandrasekhar, las revisiones también tendrían que contemplar las reformas en el sistema financiero interno.
D:
Usted ha afirmado que lo hasta ahora negociado en este terreno atenta contra la soberanía nacional. ¿Por qué? HV:
La libre movilidad de capitales plantea grandes limitaciones a las políticas macroeconómicas. Ella elimina la autonomía de la política monetaria, si al mismo tiempo se busca mantener una tasa de cambio fija o estable. Esto es lo que se conoce como "la trilogía o el trilema imposible". Es decir, en presencia de libres flujos de capitales no se puede manejar al mismo tiempo la tasa de interés y la tasa de cambio, dos variables fundamentales en la economía. La capacidad de manejo de la tasa de interés en un mundo de libre movilidad de capitales, exige dar flexibilidad a la tasa de cambio. Bajo el actual paradigma que convirtió en verdad revelada la libre movilidad de los capitales; los países se ven entonces conminados a escoger cuál inestabilidad les hace más daño: la de la tasa de interés o la del tipo de cambio. La gran moda actual es la flexibilización cambiaria y para algunos lo deseable es el otro extremo: la dolarización. En un mundo caracterizado por la extrema volatilidad de los flujos de capitales ya sabemos qué ocurre a las economías en desarrollo: revaluaciones considerables, seguidas de grandes devaluaciones, al vaivén de los caprichos de los capitales internacionales.
Pero como dije, no es cierto que un país no pueda tener control sobre su tasa de cambio y su tasa de interés, cual pontifican los defensores del nuevo paradigma. Ello es verdad en un contexto de liberación de los capitales, pero no ocurre así bajo otros arreglos institucionales; es decir, bajo autonomía del manejo de esa cuenta y controles a los capitales y por supuesto de políticas coherentes. Ellos permiten a un país que el ahorro externo se convierta efectivamente en inversión y no en simples burbujas especulativas como ilustra tantas experiencias. De hecho, ese mundo de autonomía de la cuenta de capitales, de ausencia de 'neutralidad' de sus políticas fue la realidad vivida por la mayoría de países desarrollados hasta hace muy poco. En Europa, por ejemplo, la mayoría de países tuvieron controles a los capitales hasta 1992. El propio Estados Unidos, como anota Chandrasekhar, contó con un sistema financiero muy regulado durante décadas después de la Segunda Guerra Mundial. Pero ahora, después del rompimiento de los tipos de cambio fijos de Bretton Woods, se impuso el nuevo paradigma que da prelación a las ganancias del capital financiero por sobre las metas del desarrollo. Se renuncia a medidas que serían favorables a este fin para no contrariar el sentimiento o las percepciones de los inversionistas, en lo que Dani Rodrik denomina "la perversión de las prioridades", y se efectuaron múltiples reformas para garantizar su rédito y su libre movilidad.
En todo caso, hay diferencias sustanciales entre el que una nación quiera liberalizar los capitales yentre que se establezca una camisa de fuerza al respecto mediante un tratado. En el primer caso, si el país comete errores, aún graves, puede dar marcha atrás como le sucedió a Argentina, arquetipo de las reformas de libre mercado y cuya crisis a principios de este siglo fue dramática. Pero ningún tratado internacional limitaba su gobernabilidad hasta ese grado y podía modificar sus políticas. Con el TLC ello no nos será posible en horizontes de más de un año. Esta limitación no existe en ningún otro acuerdo firmado por Colombia anteriormente. Es tan grave esta renuncia en el TLC, que dicha cláusula que imposibilita la adopción de controles a los capitales por más de un año reemplaza a la de salvaguardia por balanza de pagos, contendida en todos los acuerdos firmados por Colombia.
Adicionalmente, el TLC nos condena a que si por efecto de los desequilibrios y la mayor fragilidad financiera inherente a la libre movilidad de capitales se incrementa la deuda externa, tampoco podrán adoptarse políticas en beneficio del país que vayan en detrimento de la rentabilidad de los acreedores, pues ello será castigado como una expropiación indirecta, por encima de nuestras normas constitucionales, como lo denunciara recientemente Juan Camilo Restrepo.
D:
En el terreno fiscal, ¿qué riesgos podrían atribuirse a la liberación de la cuenta de capitales? HV:
Los costos fiscales que se asumen en economías en desarrollo única y exclusivamente para garantizar a los capitales mundiales, a esos mercados imperfectos que puedan entrar y salir cuando les plazca de los países, son muy grandes. Estos pueden ser de dos sentidos: así como pueden impulsar ampliaciones de la demanda privada insostenibles, derivando en desequilibrios en cuenta corriente, pueden contribuir a la indisciplina fiscal, como ocurrió en la década de los setenta en la cual los mercados no supieron medir el riesgo cambiario y tomaron préstamos en abundancia (excluida Colombia, que se salvó por una sabia política de control de cambios); o bien, la libertad a los capitales exige austeridad a la política fiscal con el fin de garantizar su rentabilidad, no siempre con éxito, y en desmedro de acciones públicas en pro del crecimiento. Según Chandrasekhar, la apertura a los capitales introduce un sesgo deflacionario a la política fiscal independientemente de la condiciones de oferta y de demanda de la economía. Los inversionistas extranjeros rechazan tanto la emisión para financiar al gobierno, pues la ven como potencialmente inflacionaria, como que el gobierno se financie en los mercados internos, pues lo ven como un jugador arbitrario que introduce mayor incertidumbre. Sin embargo, como señala César Giraldo en varios de sus escritos, es paradójico que el nuevo paradigma persiga el equilibrio, pero las políticas que impulsa conduzcan a los desequilibrios macroeconómicos. Los mercados financieros se han nutrido copiosamente en el mundo de los títulos de deuda pública, en un círculo vicioso que hace que la deuda aumente cada vez más en beneficio de los acreedores, provocando además grandes filtraciones al ingreso de las economías y efectos, ahí sí, de desplazamiento (crowding out) de la inversión a mediano plazo. En Colombia el sólo pago de intereses ya alcanzó los 4,5 puntos del PIB.
Adicionalmente, si la liberalización financiera es exitosa en atraer capitales, inevitablemente desencadena sucesivas liberalizaciones incluidas las libertades a las salidas, como señala Chandrasekhar, aumentando la fragilidad. Recordemos al respecto la recomendación de Juan Mario Laserna ante la revaluación del peso, de dejar salir capitales de los fondos de pensiones para aliviar las tensiones en ese mercado.
La libre movilidad de capitales exige además al sector público abrirles espacio en la política monetaria. En el gobierno de César Gaviria, la política de apertura de la cuenta de capitales condujo a la sustitución de deuda pública externa por interna, pues si al tiempo que se permitía el endeudamiento privado externo –el cual se quintuplicó entre 1990 y 1996– se hubiese incrementado también el endeudamiento externo público, la situación monetaria habría sido muy complicada y la revaluación habría sido más grave de lo que fue. No obstante que en esa coyuntura por efecto de la revaluación resultaba más barato el endeudamiento en el exterior, las políticas fiscal y monetaria tuvieron que abrirle espacio a esos flujos privados, como lo mostró Jorge Iván González. Las prioridades del nuevo paradigma, de abrir espacio al capital financiero, naturalmente significan dejar de construir escuelas u otros gastos públicos necesarios. En este período se empezó a gestar el problema de la deuda que hoy vivimos, y cuyo origen está en la liberación de los bienes, agravada con la correspondiente a los capitales.
A partir de 1996, tanto la deuda pública externa como interna iniciaron una trayectoria creciente. Jorge Iván González y Mauricio Cabrera pusieron el dedo en la llaga sobre la preocupante dinámica del endeudamiento interno y sobre la posibilidad de utilizar la emisión con el fin de contribuir a la superación del problema fiscal, propuesta que fue rechazada, aún cuando en realidad posteriormente sí se utilizó la emisión pero en forma ineficiente. Igualmente se renunció a utilizar parte de las reservas (dentro de ciertos límites) para pagar deuda externa, pese a que tal política habría significado un importante alivio fiscal pues, como se anotó, los inversores nacionales y extranjeros no aprueban tal política pero en cambio sí otorgan legitimidad a quemar reservas para luchar contra la especulación de las libres entradas y salidas de capitales o, como ha ocurrido, adquirir más deudas que beneficien a los acreedores dueños del capital financiero en el exterior o internamente. Ello se hace manifiesto, por ejemplo, en el punto 19 del acuerdo stand by de 1999, el cual no permite utilizar la emisión para financiar al gobierno, a menos que no existan rentistas dispuestos a ganar en el mercado de deuda pública. Finalmente, la realidad se impuso y cuando el director del FMI dijo que era conveniente sustituir deuda externa por interna se hicieron algunas operaciones pero dentro de límites estrechos, habiendo margen para hacer mayores sustituciones, como lo han propuesto importantes economistas.
En síntesis, los riesgos de la apertura de la cuenta de capitales son cada vez más reconocidos. Por ello el trabajo realizado por el grupo de trabajo de alto nivel de la ONU dirigido por José Antonio Ocampo, "Hacia una nueva arquitectura financiera internacional", enfatizó como una de sus principales recomendaciones el que los países en desarrollo y las llamadas economías emergentes mantuvieran plena autonomía en el manejo de la cuenta de capitales. Resulta sorprendente que después de las repetidas experiencias de crisis de los últimos quinquenios y de las distintas advertencias de voceros de la academia, algunas como la del profesor Bhagwati a quien nadie podría acusar de ser enemigo de la globalización, el gobierno colombiano renuncie a la soberanía en un campo tan delicado como es el manejo de las políticas macroeconómicas y renuncie a las posibilidades reales de armonizar las políticas cambiaria, monetaria y fiscal en beneficio del desarrollo, mediante cláusulas que impedirán el manejo de la cuenta de capitales. Parafraseando a Carlos Vila, quien se refería a los acuerdos multilaterales de inversión, AMI, podemos decir que tanto los acuerdos de inversión como la libre movilidad de capitales "expropian a los Estados la política económica".
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